作者雪珥 史客儿 采编

清朝为何所有政策都会异化为寻租工具

税收天堂的乌云

广州的“公行”商人们开始筹建一种基金:每家公司缴出利润的10%,存入共用的资金池。而其作用,除了作为参与者们的行业保险外,更多的是为了应对政府层出不穷的勒索。

清代中国,居然是低税率的天堂,这是出乎后世大多数人的想象的。在列强入侵之后,低税率固然是出于坚船利炮的威逼,而在这之前,低税率则更多是为了“嘉惠远人”的“圣主立法”。

在强大而贪婪的公权力面前,商人们抱团取暖,合资行贿,分摊成本,并对这一基金的使用,实行严格的集体监管。这是颇具大清特色的一种“制度创新”。这一创新,很快就走向了国际化:凡是与“公行”有商业来往的外商,都必须缴纳货物价值的3%,作为“规礼”,滚入基金池中,实现风险共担、利益均沾。

康熙在开放海禁的圣旨中明说,开放的目的是“彰富庶”。在康雍乾三代皇帝涉及关税的重要讲话中,往往加上“区区”二字——区区关税,以强调海关征税不是为了敛财,而是为了传播中华帝国的光辉形象。低税率,就是这种讲政治的产物。

这是18世纪70年代,大清帝国最为辉煌的乾隆盛世。

据民国学者王孝通研究,当时中国的进口税率一般低于16%,出口税率则在4%左右,比同时期实行自由税率的法国还低。

1、天子的私家海关

即便如此,天朝的海关依然饱受诟病,原因在于:显规则的关税虽然低廉,却从来都是“内部文件”,没有公开正式颁布,这导致各地官员任意解释、自由裁量,潜规则的勒索十分高昂。

这一基金,名为“行佣”,即“公行所提取的佣金”,又名“行用”,即“公行所需的公用金”。英文名称则为Consoo
Fund,其中Consoo一词,即汉语“公所”的音译。

马士在《中华帝国对外关系史》中说:“事实上,税并不特别重,而且都被巧妙地掩蔽起来,因此也不显著;但是人们对政府官吏的勒索总是斤斤较量的,不知数额的勒索总觉得特别重,所以那些经久不变的露骨的勒索,就成了激起愤懑的许多芒刺。”

澳门新葡亰手机娱乐网址,“行佣”的发明者是“公行”的商人们,又称“行商”,他们更为著名的一个称号,是“广州十三行”。学界一般认为,十三行并不是指13家行商,而是泛指获得了政府的授权、垄断了外贸的行商们,他们的数量总是在不断的变动,而之所以用“十三行”这个名称,更大的可能是因为当时洋商们在广州开设的“夷馆”有13家。

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1720年12月25日,普遍被当作“公行”成立的时间。这天,广州最大的行商们,在神像前宰鸡盟誓,订立行规13条,结成一个类似“托拉斯”的贸易联合体。参加盟誓的行商,有16家,其中头等行5家,二等5家,三等6家,按等级分摊经费。这家机构在次年就在外商和非行商的中国商人联合反对下,悄然废止。

潜规则大大抬高了外商们的实际负担,据马礼逊记载:“非法和额外课征都在真正帝国关税的4倍以上,而对于一项极重要的货品竟公然提高到10倍。”

很多学者,包括大清国的洋干部、著名的汉学家马士,都将1720年当作十三行的起源,显然,这是混淆了十三行与“公行”的概念。在“公行”这个行业协会性质的机构成立之前,十三行就早已存在了。1937年学者梁嘉彬在其《广东十三行考》中指出,1720年“无非为十三行商始有共同组织之一年而已”。他认为,在1685年康熙设立“粤海关”之前,就已经有十三行的存在。这一说法,得到了著名史学界吴晗的赞同。并且,吴晗根据《啸亭杂录》的记载,两广总督吴兴祚“奏通商舶,立十三行”,进一步推论“十三行之立,当为康熙二一至二四年(1682—1685年)四年间事。”

潜规则激起了外商们的不断抗议。1715年,东印度公司就向粤海关提出了几条要求,其中有:“海关监督须保护外商不受官吏们的欺侮和勒索,这些官吏每年都加收新的税收和勒索,而这些本来是被禁止的。”

十三行的出现,是清帝国解除海禁的直接产物。1684年,31岁的康熙皇帝表示:“先因海寇,故海禁未开。为是今海寇既已投诚,更何所待。”于是,实施了28年的海禁被废除,并在次年设立了闽粤江浙4个海关,其中尤以广州海关最大。

1793年,马戛尔尼出使中国,其中一项使命就是“摆脱广州官吏强加于该口岸贸易的限制和勒索”(《东印度公司对华贸易编年史》)。马戛尔尼在与中国官员会晤时,多次强调了对“钦定税则”的尊重,但希望取得文字上的明确认可,以增加公开性和透明度,并取缔一切法定关税之外的收费。他并没能得到帝国政府的明确回答。

值得注意的是,尽管大多数的外商都将海关当作中华帝国的政府部门,但实际上,4个海关却实行的是双重领导:名义上是国家财政部(“户部”)的派出机构,实际上的领导权,却在皇帝的私人机构“内务府”手上。

潜规则的杀伤力十分巨大。鸦片战争之前,中英之间的最大的贸易冲突,就在于英国商人希望“推翻广东官吏以对外贸易自肥的整个制度”(《东印度公司对华贸易编年史》)。若干年后,挟鸦片战争胜利的余威,英国特使璞鼎查向中国政府发出照会,依然认为引爆战争的真正原因,是中国官场的潜规则:“粤海关与随带之衙役,左右勒索,额外苛求,以致正饷加倍三四,系英人不服,致启衅之大端。”

所有海关和大多数“常关”(设在陆路上的关税机构),其掌门人均是内务府出身。执掌海关的“关差”,是与管理盐、漕、河同样最有油水的肥缺。海关关长(“海关监督”)的人选,形式上由各部门保举,“请旨简用”,实际上是皇帝直接任命,即便其级别不足以与地方督抚平级,其实际地位却毫不逊色。主管干部的吏部、主管财政的户部及海关所在的地方督抚,在正常情况下,都难以干预海关的人选及工作。“海关监督”一身二任,行政职务是户部的分司,任满即止,而本职则依然是内务府官员,任满后依然回到内务府,或在内务府掌控的其他机构中调任升迁。

讲政治的税收天堂,终于被不讲规则的潜规则乌云彻底遮蔽。

皇帝越过政府而直接干预海关人选,严密控制海关,首先是政治上的需要:毕竟海关除了收取关税之外,在经济上还要承担外贸管理之职责,在外交上更要承担“怀柔远人”之使命,这些都关系到政权的维稳大局。其次,海关也是办理“皇差”的主要平台——这些皇差,大多数都没有、或者不便于纳入财政的计划内资金,而需要由海关悄悄地办理,海关因此成为皇帝的最大小金库之一。

1805年的广州港

正是在这样的制度设计下,海关的收入主要分成了两大块:一是应该缴纳给户部的关税,这部分实行定额制,而且定额很低;二是应该缴纳给内务府的“关余”——理论上,这应该包括关税之外的所有收入,进入皇家的小金库,不在户部的审计监控之列。

行贿基金靠集资

对于关税,此时家底颇厚的大清国,似乎并不十分在意。与后世一般的印象完全不同,清代的关税即便在鸦片战争之前,没有“帝国主义”坚船利炮威胁之下,也都十分低廉。据民国学者王孝通研究,当时中国的进口税率一般低于16%,出口税率则在4%左右,比同时期实行自由税率的法国还低,可算是当时国际上的税收天堂。这点,从同时期西方商人和外交官的大量记载中,也可以得到佐证。西方商人后来不断积累的不满,并非针对显规则的关税,而是针对关税之外的各种潜规则的额外勒索。

1770年代,当广州的商人们决定成立一种特别基金,用于应对政府的勒索时,世界也不得不佩服中国人的生存智慧。

从康熙开始,直到道光,历任皇帝都有不少批示,强调关税的征收并不是看中经济收入,而要注重“嘉惠远人”的政治效应,“天朝嘉惠海隅,并不以区区商税为重,务随时查看情形,固不可于国体有妨”,并期望通过关税的杠杆作用,将外商的活动范围控制在4个通商口岸之中,以堵绝外夷对天朝的任何和平演变。

这一基金,由每家行商缴出利润的10%,而其作用,除了作为参与者们的行业互助保险外,主要是为了应对政府层出不穷的勒索。西方的史料,干脆称呼这是“行贿基金”。这一颇具中国特色的创新,很快就国际化:凡是与“公行”有商业来往的外商,也必须缴纳货物价值的3%,作为“规礼”,滚入基金池中,实现风险共担、利益均沾。

即便不愿承认,海关、尤其是广州海关带来的巨大利益,对皇家来说依然是一笔不小的收入。美国学者Frederic
Wakeman在《剑桥晚清史》一书中指出:“按照清朝政策的公开表示,商业利益服从国家的政治利益。但在私下里,甚至清朝历代皇帝都把广州贸易视为个人利益的重要来源。海关监督被外国人误认为是户部的代表,实际上,他由内务府授权,负责把广州每年海关税收多达
855000
两的现银输入统治者的私囊。海关监督功绩之大小,视其满足皇帝私人定额的能力而定。”

在强大而贪婪的公权力面前,中外商人们抱团取暖,合资行贿,分摊成本,并对这一基金的使用,实行严格的集体监管。

正是在这个意义上,粤海关被称为“天子南库”,而北京崇文门税关,则被称为“北库”,共同构建了巨大的小金库。

“公所基金”的主要开支,就是应对政府的勒索。外商们统计出的这类支出,数额是惊人的。东印度公司查明,在1807年至1813年间,从公所基金中至少公开支出了总额498.8万两银子,约合如今人民币1亿元。

包括康熙、雍正、乾隆在内的“英主”们,根本也没有想到:他们这种把“国”“家”分立、并将“家”的利益摆在“国”前的做法,造成海关制度的先天痼疾。这种制度性的缺失,成为激化帝国腐败、乃至引发对外战争的重要因素。

催生行贿基金的制度根源,除了海关制度外,还有财政制度。“由于合法化的和经常的额外征课,以及由于征收人员为自己而征收的无定额的摊派,而这种摊派的征收在极大的程度上是漫无限制,听凭征收者为所欲为的。”(马士《中华帝国对外交往史》)

2、贪腐的顶层设计

“公所基金”作为行贿基金,行贿的对象是官方,而非政府官员个体。对于政府官员的私人孝敬,自然不在基金的支付范围之内,而要由行商们自行解决。

海关的肥缺由皇家的私人机构内务府包揽,但在内务府中,要获得到海关工作的机会,依然必须经过激烈的竞争。

一个政权放弃了显规则的正道,却要从潜规则的歧途上聚敛财富,自然难以避免整个体制乃至全社会的腐败与沉沦。而这种聚敛却仿佛有独立的生命,不断地自我壮大,令各方都难以停歇。

最高领导核心也深知其中的利益之大,为了“摆平”自己身边的人,让大家利益均沾,海关监督的任期都很短,康熙时一般是1年、多者2年,这个传统一直被延续下来。乾隆甚至在一篇谕旨中坦承:“在京满汉司员人数本多,此等得项较优之差,自应令其均沾普及。”

此时的大清帝国,和大英帝国在印度的处境一样,都需要寻找一种既能满足政府需索,又能满足商人图利的高利润商品,东西方的视线开始聚焦到了一起,那就是鸦片。

甚至,一些在别的税关留下亏空的官员,反而被安排到粤海关这种位置,以便其能利用粤海关的灰色收入填补漏洞。道光年间,担任浒墅关监督的延隆落下了20。9万两的亏空,担任淮安关监督的中祥落下25。1万两的亏空,都被改授粤海关监督的职务,以便翻本。

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如此“顶层设计”,从开始就把海关制度当作了上至皇帝、下到胥吏的分赃制度,变相地鼓励了海关官员营私。

救命的行贿名单

粤海关监督当然是这个分赃体系中的枢纽。这个职务“一向是由皇帝钦派的满洲人担任,他是代表宫廷和宫廷人物的。在他满足了他北京的恩主们的欲望之后还有余裕时,他也可中饱,自行积聚一份家私。他一到任就必须有所报效;在这从来长不到3年的任期之内,仍旧要经常不断地报效;并且在他可以满载而归之前,也还要再作报效。他从头到底一直报效。那些相继而来的步骤使得这个官职的外水日益减少,但是据一位权威人士在1895年记述当时的情形时,还估计粤海关监督在任内每年经常送往北京的礼物,价值不下100万两。别的权威人士曾经讥讽地说:在支付了为维持大批僚属生活的征收费用之后,他任内第一年的净利是用来得官,第二年的用来保官,第三年的用来辞官和充实自己的宦囊。”(马士《中华帝国对外交往史》)

叶恒澍杀人了,而且据说杀的是官场的同僚,却成功地逃脱了死刑。有限的史料,并没有详细记载他的案情,各方所关注的,是他凭什么能够免死。

到18世纪末,这种营私舞弊行为恶性发展,每个海关监督在3年任期内所能做的一切就是尽量饱其私囊。“一个‘广州利益集团’形成了,它逐渐把从贸易吮吸来的款项变成了与外商或公行有关联的所有大、小官吏的资财。”(马士《中华帝国对外交往史》)

他并非什么达官显贵,论官职,仅仅是通过捐官获得了“州同”的虚衔,最多算是科级干部;论财富,他也就是一个小老板,在澳门拥有一艘渔船,雇人打渔。

海关制度在成为分赃平台的同时,也成了一只寄生吸血的巨大蚂蝗,外商与行商成为“宿主”。而在大清特色的制度下,行商作为外贸的第一责任人,应对蚂蝗便成为其第一要务。

然而,这位小名“阿西”的广东人,却在1821年创造了大清帝国司法上的奇迹——最后仅仅以贩毒罪名而被判枷号一月、发近边充军、到达配所后杖一百。

制度设计上,行商虽然主要听命于海关,但是,无论是两广总督、广东巡抚还是广州城里的其他各种衙门,都能有各种各样的方式管到行商们的头上,八仙过海各显神通,对于这些神通各异的八仙,行商们自然是谁也不能得罪、谁也不敢得罪。

在写给朝廷的报告中,广东地方当局只字没有提及叶恒澍行凶杀人之事。尽管在华西方人的记载中,众口一词地说他是因为杀人或者雇凶杀人而被捕,但这些罪名严重的指控,在中国正史中都消逝得无影无踪。

“公行”一方面作为政府的代理人并得到政府的充分支持,另一方面又作为官吏们想要从中大捞一笔财富的输导线。“粤海关监督必须在他作为正式陈报的征收以外找到一笔巨款,如果拘泥于固定税则就会使他做官的主要目的成为泡影;因此,公行就被他用作榨取对外贸易的工具,并从中勒索一笔自罗马帝国鼎盛时代以来无与伦比的私人收入。总督也必须装满他那只张大了口的钱袋,因为他具有维持法律和秩序的最后责任;他随着粤海关监督之后,也分润一部分赃款;同时从一世纪的经验中已经察觉,要使外商按步就班地遵守官吏制定的法律和他们的命令,最便当的方法就是通过公行。这对于总督是这样,对于广州的每一个官吏也是这样,公行成为所有争执的不可缺少的缓冲物了。”(马士《中华帝国对外交往史》)

根据两广总督阮元的奏折,这也就是一个简单的贩毒案。案情为:道光元年七月,叶恒澍船泊娘妈阁,偶遇来澳门贸易的相熟者福建人陈五。陈告诉叶,有一批鸦片,每斤12银元,问要否买进。于是叶与同伙一起凑集1320银元,向陈购入110斤,旋以1斤16元洋银的价格,售与一不知名的墟客。

这种多管齐下的勒索,对行商和外商造成了巨大的压力,不仅增加了他们的成本,更令他们对那些无规则可循的潜规则成本不可预测。

杀人罪改成了贩毒罪,只因为叶恒澍有一个特殊身份,他为澳葡当局的一个基金服务,而这个基金的唯一作用是向大清国的官员们行贿,以换得他们对鸦片贸易的睁眼闭眼。当叶恒澍因杀人被捕后,在审讯时故意揭出了与杀人案无关的大量行贿细节,惊动了这张遍布广东官场的鸦片保护黑网,有关方面立即行动起来,以重罪轻判换取他的沉默。

3、难以承受的勒索

这个基金的设立,其实也得到了大清海关官员们的“暗示”。一项新的海关法律规定,进入澳门港的葡萄牙船在卸货前,必须接受大清官宪临场检查,如发现装有鸦片,则禁止该船一切贸易,斥其退去。这一打击鸦片走私的举措,被官员们当作了权力“寻租”的大好机会,而深谙大清国情的葡萄牙人,立即与时俱进地设立了行贿基金,羊毛出在羊身上,以维持鸦片贸易的和谐局面。

1724年,行商们开始用脚投票了。大批行商为了逃避广东的苛捐杂税,转移到了福建厦门。

这个基金,由澳葡当局动用公权力直接征收,输入澳门的鸦片每箱要缴40银元,根据当时鸦片进口量推算,每年可收10万银元(约7万两,折合如今人民币计1400万元),绝非小数目。

1727年,不堪重负的广州洋商们扬言,如果广州的官员们再不控制勒索的胃口,他们将离开广州改去厦门。这一威胁换来了粤海关的一道承诺:不课征多于正税的数额。但次年,他们就不得不接受额外的10%的从价附加税。1732年,洋人们再度抗议,并将商船停泊在虎门口外,拒绝入港,要求取消1715年后增加的所有苛捐杂税,粤海关部当即应允,但从未落实。

叶恒澍靠着对行贿名单的掌握,捡了一条性命,但这却刺激了那些感觉自己被绑架的官员们,他们最有力的报复手段,就是对鸦片贸易设置更多的壁垒。

外商们的负担主要是三块:正税一是“船钞”,即根据船只的大小、长宽以及路程远近收税,但因为估算困难,实际操作中基本按照船只梁头的长宽为标准定税,所以又叫“梁头税”。正税二是“货税”,就是根据不同货物课税。中国的正税,即便加上4%、最高甚至10%的附加税,比诸当时的西方诸国,依然十分低廉。

【摘自:《贸易战、八国乱与倒霉蛋——再说晚清国运 》雪珥[澳] /著
金城出版社】

正税之外,是杂税。据Peter
Auber出版于1834年的《中国政府、法律及政策大纲》一书,潜规则下,每艘商船必须缴纳高达1950两银子(相当于如今39万元人民币)的苛捐杂税,虽然外商们先后在1734年、1737年、1747年、1752年、1754年、1760年等年份提交了6次抗议,全都无效。

美国当代学者Frederic
Wakeman指出,海关监督的日益贪污腐化,与贸易垄断商的信用日趋不稳定及鸦片自由贸易的兴起,构成了破坏经济平衡体系的三大因素。

在强大的公权力下,“奶牛”们的选择空间越来越小。

1754年,行商中的一部分,被政府赋予了一项更严峻的任务:担任外商们的“保商”。“保商”的垄断地位得到了加强,所有外贸必须经由他们进行,其他中国商人包括行商不能染指。外商只能把货物卖给自己被指定的“保商”,并且,价格是由“保商”来确定,外商可以选择接受价格或者带着货物离开,而不能更换“保商”。

除此之外,外商们就什么都不需要操心了。根据新的法规,“保商”必须为外商安排办公室、楼房、住所,物色仆人并替仆人们作保,过驳货物等,但行商也要为外商的“奉公守法”承担第一责任。而政府对于“保商”们的基本要求,就是他们必须为行商及外商应该缴纳的各种税费承担无限连带责任。

3年后,外商们选择港口的权利也被取消。帝国中央颁布的一道法律,确定广州是唯一的外贸港口,“它的目的是要把商人们紧密集结在一起,以便使贸易的管理和监督更加容易,尤其是使关税的征收更加方便。”(《简明英国经济史及理论》)外商们对于“一口通商”的任何抗议,都毫无结果,只能就范。“一口通商”的政策,保障了广州的外贸垄断地位,也同时固化了有着先天致命问题的外贸及海关体制。围绕外贸而展开的腐败,日趋激烈。

当时担任两广总督的李侍尧,为了强化广州的“一口通商”,颁行了《防范外夷规条》,并着手恢复“公行”,以便应对集中到广州一埠的洋船。行商们此时为了获得更大的垄断利益,主动贴近政府。

这次“公行”重设,将行商们分为外洋行、本港行、福潮行三种,分别负责外洋贸易、进贡纳税和潮州福建商人货税三大板块,对西方的贸易第一次完全独立管理。

但是,这种“公行”的组织形式毕竟松散,而承担的责任又过重,10年后,当时建议开设“公行”的商人潘启,又建议关闭公行,理由是“公办夷船,众志纷歧,渐至推诿,于公无补”。这一建议,得到了官方的支持,两广总督李侍尧会同粤海关监督德魁批示:“裁撤公行名目,众商皆分行各办”。

这其中,很关键的一个原因,是行商们分工之后,“行商责成愈专,而政府课税亦愈重”,并且在连带责任下,造成单个公司的经营风险经常被放大为全行业的风险,为数极少的“保商”们承担了过重的责任,“行商倒闭破产不能完纳政府课税者续出”,不得不为行商们垫付税费乃至来自政府的其他勒索。

马士记载:“公行的行商们自然是惨受敲诈,1771年已经发现其中有很多家破产,此外还拖欠了应付给官方的款项。”为此,潘启等又用金钱开路,贿赂了李侍尧,取消了“公行”,但这笔费用最后由反对“公行”的英国东印度公司报销。

4、行贿基金的出台

“公行”取消之后5年,被再度恢复,这次商人们获得的垄断权更大了,可以专揽茶叶、丝等高利润的大宗贸易,并且独家代理外商在华的供销,按总额收取3%的费用。

当然,其所承担的连带责任更重,外商将不再直接缴纳关税等,“公行”成为外商与帝国政府之间的防火墙。

“公行”的定位至此确定,直到1842年被《南京条约》废除,“公行”(Co——hong)在很多地方也被老外们称为“官行”。

连带责任的加重及政府勒索的加强,令“公行”产生了强烈设立公共避险基金的冲动,这直接导致了“公所基金”的诞生。

推动“公所基金”的第一个动力,在于帝国政府要求“公行”承担起讲合同、守信用的模范,凡是拖欠了外商货款的,一律由“公行”先行赔付。这是一个财经制度上的“连坐法”。而第二个更为强劲却不便说出口的动力,则在于帝国政府及其官员对“公行”的勒索日益加强。

这种基金的准确成立时间,说法不一。Frederic
Wakeman在《剑桥中国晚清史》中说:“行商为了保护他们自己,于1775
年建立一种秘密基金,公所的每个成员要把他贸易利润的十分之一交作基金,在必要时用来应付官吏的勒索。到1780年公所基金才公开并正式规定向外国进口货征收3%的规礼,这是一笔附加税,名义上是要保证行商能偿还外商的欠款。”

遗憾的是,Frederic
Wakeman并没有标注出这段论述的史料来源。考察早年的英文著作,这一日期的说法区别很大:

在各种说法中,没有异议的是,这个特殊的“公所基金”,的确是在“公行”定位成型后出现的产物,而其用途一是作为行业保险,二是为了应对政府的勒索。

这笔基金是庞大的,行商们必须缴纳年利润的10%,而外商们则必须缴纳货物价值的3%。这种潜规则,老外们并不喜欢,尽管他们对中国低廉的“正税”赞不绝口。1793年,在著名的马戛尔尼出使中国时,他的使命之一就是“摆脱广州官吏强加于该口岸贸易的限制和勒索”,这是英国政府第一次向中国政府提出的反腐败要求,但如同他要求自由贸易一样,最后毫无结果。

外商们统计出的“公所基金”用于支付政府勒索的数额,是惊人的。根据1807——1816年的统计,剔除其中的支付外商债款的部分,纯用于政府勒索的是:

其中,1809年的数额之所以庞大,是这年“公所基金”支付了一笔12万两(约合人民币2400万元)的“皇上万寿庆典”赞助款。

这些开支,除了每年5。5万两的“贡价”(“公行”上缴北京的固定规费)之外,大量的都是“军需”“军费”“河工”等。而这些均是正项税费之外的额外负担。

《剑桥晚清史》更是指出:“东印度公司经查明者,在1807
年和1813年之间从公所基金中至少公开支出了总额498。8万两银子。”这是一笔更为惊人的数字,相当于年均70万两,当然,其中包括了为行商们代偿外商债款。遗憾的是,《剑桥晚清史》没有提供这个数据的具体出处。

催生行贿基金的制度根源,除了海关制度外,还有财政制度。

清帝国政府并没有完善的预算制度,在“永不加赋”固定了最大宗的田赋之后,财政的任何额外支出,都需要临时的额外课征,而这种缺乏规范的行为,给官僚体系提供了极大的寻租空间。

“额外征课和征收人员的摊派,虽然一向为中国政府的清议所不齿,叫它做‘勒索’或‘聚敛’;但征收方法既然给个人贪污大开方便之门,它就仍旧不失其为中国的制度。”(马士《中华帝国对外交往史》)

财政成为“腐败化制度”的另一个体现,是帝国地方政府的开支,并没有规范财政拨款,而必须由各级行政长官在自己的俸禄中自行解决,这为他们的勒索提供了最为理直气壮的客观理由。“在西方,征收人员都各有一定的薪俸,也可能对他所征收的款项另给酬金,但一定要由国库核给;并且县行政首长也有一份适当的和足够一切开支的薪俸。中国却不是这样,征收人员和县行政长官都必须设法自给。征收人员虽然自收摊派,但不要错误地以为他所得的税款可以完全放进私囊;为了保全他的地位,他还必须要填满所有他的直接上司们的欲壑,使他的上司们刚巧都能得到那中国意义的所谓“薪俸”。知县到任之后,必须在他的任内每年一度或数度对他的直接上司,即知府和道台,有所报效,数目的多寡,看缺的肥瘠确定。他更要使省里的权要,即臬台、藩台、巡抚、总督等都能满足欲望,因为他的得缺、留任和升迁都完全取决于他们的喜怒;他也不可忽视大人物们的文案和师爷一类人员,因为这些人都能在他们主人的耳边给他说好话或者说坏话。知府和道台也是这样;粤海关监督和其他优缺也并不是例外。省中的显贵也必须在京师设法巩固他们的地位,他们把得自僚属的一部分赃款也要照例以差不多一定的数额转手奉献给京官、枢臣和宫廷的内侍,如果忽略了其中的任何一人,这人就会设法弄得这个但图自肥的官吏也一个钱都剩不下,或者阻碍他的升迁,甚至对于有利该省的一切建议也多方留难。”(马士《中华帝国对外交往史》)

对于“公所基金”,《剑桥晚清史》认为“是1796
年以后席卷中国的社会混乱的标志。在乾隆时代的最后几年,出现了传统王朝衰败的最初迹象……”

“公所基金”作为行贿基金,行贿的对象是官方,而非政府官员个体。对于政府官员的私人孝敬,自然不在基金的支付范围之内,而要由行商们自行解决。一个政权放弃了显规则的正道,却要从潜规则的歧途上聚敛,自然难以避免整个体制乃至全社会的腐败与沉沦。

政府及其官员的需索越来越大,行商和外商们不堪重负。而就在他们疲于奔命的时候,一种利润高昂得足以应对政府勒索的商品适时地出现了,那就是鸦片。

5、鸦片生意的利益链

针对官员私人的“行贿基金”,很快就在葡萄牙统治下的澳门诞生了,并且完全依靠鸦片的支撑。

1820年,澳葡当局专门设立了一个基金,对输入澳门的鸦片每箱征收40银元,专款专用于对大清国领导干部的行贿。根据当时鸦片进口量推算,这一行贿基金每年可收10万银元(约7万两,折合如今1400万元人民币)。

这一基金的管理人,是一位小名叫做“阿西”的广东鸦片贩子叶恒澍。次年,叶恒澍因杀人或者雇凶杀人被捕,但在监狱中,为了自保,他揭出了与杀人案无关的大量行贿细节。美国传教士卫三畏在其著作《中国总论》中记载,叶被捕后,受到了香山官员的刑讯逼供,为了报复,而将行贿基金的事抖了出来;马士认为,叶恒澍坚信把官员们拖进来可以为自己免罪,而向广州府检举揭发(《东印度公司对华贸易编年史》);现代历史学家格林堡则认为,叶是直接向中央揭发的,并且,中央还为此下派了工作组……

无论如何,对官员们受贿信息的掌握,最后保住了叶恒澍的性命——为换取他的沉默,广东当局只能以贩毒罪对他轻判,枷号一月、发近边充军、到达配所后杖一百,丝毫不涉及杀人的重罪。

鸦片贸易与行贿基金之间的关联,至此开始暴露。而此前,鸦片早已悄悄地在“公行”的贸易中开始发挥重大的作用。而且,随着政府勒索加重,鸦片贸易的重要性就越大。

鸦片的厚利与走私的泛滥,与官方公开的禁烟强度成正比。

有学者统计,从乾隆四十五年到道光十九年,大清中央与地方各级政府,在这60年间总共下发了45道严禁贩运和吸食鸦片的谕旨、文告,旗帜不可不谓鲜明、态度不可不谓坚决,但是,鸦片的进口量及吸食人数却依然急剧攀升,禁令反而成为鸦片贸易和利润率的激素,而公权力因为既可毁灭鸦片贸易,也可为走私鸦片保驾护航,其身价大为提升。

主张放开鸦片贸易的许乃济,对此的见识远比林则徐深刻:“然法令者,胥役棍徒之所借以为利,法愈峻则胥役之贿赂愈丰,棍徒之计谋愈巧”。

外商们对此也有相同的看法:“尽管皇帝会查禁这种贸易,并也会一再严旨重申禁令;尽管总督会恪遵上谕发布告示,总督和粤海关监督也会传谕行商慎遵法令;但是总督、粤海关监督、巡抚、提督、知县以及再往下到那些与衙门略有瓜葛的小人物们,只要他们觉得可以从中取利,对于法令的不断破坏也就熟视无睹了。他们发现在禁令之下,使他们可以得到更多的好处,因为他们不但可以征课更大的数额,而且所征款项丝毫都不必列为税收奏报;这些陋规可以毫不费力就从中国买主处征到。”(马士《中华帝国对外交往史》)

除了从广州的“公所基金”、澳门的“行贿基金”等处间接受益外,负责查缉走私的水师巡船,干脆直接从鸦片走私中受益。两广总督阮元在给中央的报告中坦陈,以缉私为名而从鸦片中分润的,上至副将、守备,下至普通士兵。拿获鸦片之后,他们要么“私卖分赃”,要么“得胜放纵”。

到1826年,猫和老鼠在多年相互试探之后,终于达成了和谐同盟:走私者向缉私者每月缴纳36000两(折合如今720元人民币)买路钱,缉私者则“放私人口”,为走私护航。这是一笔相当客观的收入,缉私者一年可以获得相当于如今8640万元人民币的保护费——这已经不是贿赂,而是分红了。

在猫鼠同盟中,知名度比较高的是广东水师副将韩肇庆。这位相当于广东海军司令员的高级军官,“专以护私渔利,与南洋船约,每万箱许送数百箱与水师报功,甚或以师船代运进口,于是韩肇庆反以获烟功,保报总兵,赏戴孔雀翎。水师兵人人充紊,而鸦片遂至四五万箱矣”。

福建的水师也不落后,“收受陋规,每船得洋银四百圆、六百圆不等”,水师收入“得自粮钠者百之一,得自土规者百之九十九”——缉私者的收入,居然有99%来自走私的分红,也难怪出现了“海口兵弁代藏毒品”的故事,甚至,“夷船之鸦片一时不能进口,往往寄顿于炮台左近”。

马士在《远东国际关系史》中指出,随着大清政府对鸦片的禁令加强,“禁烟造成关税停征,但是却被贿赂代替,而贿赂居然三倍于关税。”这位深谙大清国情的汉学家说:“用不着说,帝国官吏是贪污的;在违禁品的征课上,他们所干的,正是自从有人懂得那一套以来、中国官场上就一直在干着的那种勾当,也就是能向商人榨取一文便榨取一文。非法贸易的扩张,之所以超过为“公行”垄断权所束缚的合法贸易而驾凌其上,正是广州和沿海口岸官吏们卖放的直接结果。一面使这种贸易扩张,而一面又把禁令列诸法典,以备不时之需。这对有关的官吏们是有经济上的好处的。”行贿基金的润滑作用十分显著,“一等交涉停当,各方面的眼睛就立即都闭起来了,甚至连在走私船只边上的缉私艇上官员也不例外。”

此后,随着鸦片走私规模的不断扩大,猫鼠游戏也在不断升级。广东地方官员经常占据道德高地和权力优势,推动对鸦片贸易的更严格管制,从而拉高权力寻租的价码。而其中最为重要的制度设计,就是把行商和“公行”推向第一线,让他们作为反鸦片走私的第一责任人,政府因此得以规避了缉私的义务,而享受弹性监管的好处,既可以高调打击走私,抬高“寻租”的行情,又不必亲自动手,且可以随时推卸责任。

6、禁烟幕后的推手

在几次被“钓鱼执法”后,忍无可忍的行商们,在1821年向外商们发出书面警告:停泊在黄埔水面上的鸦片走私船只必须即刻退出,否则“公行”只能提请官方强力介入;今后只有出具不装载鸦片的“甘结”,“公行”才能对外商的商船予以担保。而“公行”的担保,是外商在华进行贸易的通行证,没有担保,一切贸易都是非法的。

外商们开始还置若罔闻,“公行”商人却绝不敢再与官府玩游戏,他们主动向官方举报了涉及鸦片走私的4艘外籍商船,其中英国商船3艘、美国商船1艘。官方随即对这4艘船予以强制驱逐。4艘船被迫退到了当时被当做“外海”的伶仃洋,并在那里继续进行鸦片批发交易。

从这一天开始,中国的鸦片贸易进入了所谓的“伶仃洋时代”,一直延续到鸦片战争爆发。

而“伶仃洋时代”的最大变化,就是行商们在鸦片走私中的中介作用大大下降,这导致了官商勾兑程序的巨大变化——外商们越过了华商,直接与官府开始勾兑,用马士的说法,这“大大提高了行贿的效率”。

马士将鸦片走私的“伶仃洋”时代,分为3段。第一阶段,从1821——1828年,伶仃洋逐渐形成鸦片集散中心,外商开始直接面向终端渠道批发鸦片,原先的中介者行商们日渐推出,鸦片的走私量从1811——1821年的年均4494箱,增加到1821——1828年的年均9708箱。

1828——1835年,是“伶仃洋”时代的第二阶段。在两广总督于1828年颁布了更为严格的禁烟令后,鸦片交易市场再度向北扩张,到了闽粤交界的南澳。这一时期,鸦片的走私进口量猛增到了年均18712箱。

自1835年到鸦片战争爆发的1839年,“伶仃洋时代”进入全盛时期。精简了行商这一中间环节后,外商们的利润大大提升。鸦片走私大干快上,年均进口量达到了30000箱。

在“伶仃洋时代”,在广州经商的外商们,因为原先的“硬通货”鸦片被禁,无法以货易货,只能将在伶仃洋销售鸦片后的白银,带到广州采购回程的中国商品,多了道程序。但这一来,他们在广州的交易就成了纯粹的采购,而没有把柄可抓。一个“干净”的商人,对一个期待“不干净”的官员来说,就是一笔损失——广州的官员们少了巨大的灰色收入。同时,因为都在外海进行交易,并与中国的消费终端日渐实现了无缝对接,外商们开始不再将大清国的缉私干部当干部看了,这大大激怒了这批既得利益者。

既得利益的沦丧,令广东的官员们开始真的痛恨起鸦片贸易了,并试图惩罚那些破坏潜规则的人。“现在,外国走私商们把这张从非法贸易征集非法陋规的网撇开了,官吏们体会到他们所贪图的那部分好处竟被掠夺了,他们过去就是因为有这份好处,才愿意闭着眼睛不管的;于是一个用一场奏折、谕旨、告示、命令和弹压等为武器的战争开始了。”(马士《中华帝国对外交往史》)

主张禁烟的林则徐等,突然发现自己赢得了体制内同僚们前所未有的支持,尽管那些同僚很长时间都从鸦片走私中分得巨大的红利。而后世的读史人,也往往想不到,被爱国口号包装的反鸦片斗争中,还有着难以言说的利益博弈。

鸦片战争前,清帝国的腐败就已经名扬全球,但即便是西方人也意识到,这与其说是中国人身上没有流淌着道德的血液,莫如说是制度性缺失带来的“技术”层面的问题。

帝国海关除了被赋予过多的政治使命外,也成为最高领导核心彰显自己私心的标志,并因此将“潜规则”作为主流;而帝国财政制度的落后,导致“苛敛”与勒索成为官僚体系、尤其是地方政府维持正常运转的“潜规则”。当“潜规则”成为体制主流后,官僚基层“搭便车”勒索便成为常态,所有的政策都被异化为寻租工具,而这又大大地挤占了行商和外商的空间,令经济领域也同样被“潜规则”占据;最后,“腐败化的制度”也就催生了诸如行贿基金这样的“制度化的腐败”工具,并加速了整个体制、乃至整个社会的整体腐败和沉沦。

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